¿Es el petróleo la única palanca de desarrollo, puede Pemex extraer crudo en aguas profundas, hay que privatizar? Diez preguntas para cinco especialistas

Posted on marzo 14, 2008 por

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6 de marzo (Sentido Común) – Ante la inminente presentación de una iniciativa por parte del gobierno del presidente Felipe Calderón para reformar el sector energético mexicano, SENTIDO COMÚN envió 10 preguntas sobre el tema a cinco especialistas para profundizar sobre los cambios o no que requiere la industria petrolera mexicana.

La idea del ejercicio es ayudar a los lectores a poder valorar lo que está en juego. Las respuestas también podrán ayudar a entender mejor las propuestas del gobierno y el debate que muy probablemente desate la iniciativa, tanto en la Cámara de Diputados como en la Cámara de Senadores.

Los especialistas que participaron en este ejercicio y que son identificados por sus iniciales fueron:

·         César Hernández (CH): investigador del Centro de Investigación para el Desarrollo (CIDAC) y autor del libro “La reforma cautiva: inversión, trabajo y empresa en el sector eléctrico mexicano”.

·         María Cristina Capelo (MCC): maestra en políticas públicas de la Universidad de Duke e investigadora asociada de CIDAC.

·         Luis Miguel Labardini (LML): socio de la firma de consultoría financiera y para el desarrollo de negocios del sector energético mexicano, Marcos y Asociados, y ex jefe de asesores del director de finanzas de Petróleos Mexicanos.

·         David Shields (DS): especialista en materia de energía, columnista del periódico Reforma y The News, y autor del libro “Pemex, un futuro incierto”.

·         José Antonio Cerro (JAC): profesor e investigador del Departamento de Estudios Empresariales en la Universidad Iberoamericana, en la Ciudad de México.

 

1. ¿Cree usted que el futuro económico de México y el bienestar de los mexicanos dependa de la evolución de la industria petrolera, o en otras palabras, es Pemex la única palanca del desarrollo del país?

 

CH y MCC: Pemex no es la única palanca del desarrollo del país. Sin embargo, el sector hidrocarburos representa actualmente cerca de 10% del producto interno bruto (PIB) del país y casi 40% de los ingresos tributarios del Gobierno Federal. La industria del petróleo y el gas –con Pemex como su actor principal– es uno de los pilares de la economía mexicana. Sin embargo, la débil situación financiera, administrativa, tecnológica y laboral de Pemex, además de la rápida reducción de las reservas probadas de los últimos años, muestran que la industria tiene un potencial desaprovechado. En otras palabras, no está contribuyendo tanto como podría al crecimiento económico de México y al bienestar de los mexicanos.

 

LML: La economía mexicana está más diversificada que la mayoría de los países exportadores de petróleo. Los casos de Venezuela, Irán e Irak son ejemplos de economías mono-exportadoras, y afortunadamente no es el caso de México. No obstante, no podemos subestimar el poder del sector petrolero para transformar un país. El caso de Brasil es paradigmático de la capacidad de dicho sector de mejorar las perspectivas económicas y el bienestar de la población. En cualquier caso, Pemex puede y debe jugar un papel muy relevante, pero no puede ser la única palanca del desarrollo del sector petrolero, y mucho menos del país.

 

DS: La economía del país se ha ido diversificando y es positivo que esa tendencia continúe. La producción petrolera tiende a la baja, difícilmente recuperará su nivel de hace tres años y se prevé que los hidrocarburos representarán una proporción menor de la generación eléctrica en el futuro. Son sólo dos indicadores que revelan que la industria petrolera empieza a representar una proporción decreciente del producto interno bruto.

 

JAC: En la actualidad, México ocupa el sexto lugar mundial como productor de petróleo, con el 4.38% del total, el lugar número 11 en consumo con el 2.4% y el décimo en exportación con el 3.88%. Pemex tiene gran importancia en los ingresos del Gobierno, pues representa cerca del 40% del total de los recursos gubernamentales.

 

2. ¿Cree usted que en los últimos 25 años, los gobiernos anteriores han debilitado a Pemex a propósito para arruinarlo y así justificar su venta?

 

CH y MCC: No creo que exista una intención gubernamental de debilitar a Pemex. Al contrario, creo que se han hecho esfuerzos sinceros por fortalecerla. Pero el gobierno tiene varios objetivos –de desarrollo social, apoyo al federalismo, control burocrático, entre otros– que se contraponen al interés de Pemex. El resultado es que Pemex no ha tenido la capacidad de tomar decisiones que le permitan funcionar como una empresa eficiente. Por ejemplo, entrega más del 55% de sus ingresos por ventas y casi la totalidad de sus utilidades al erario público. Asimismo, aunque si ha tenido recursos para invertir –más de 270,000 millones de pesos en los últimos seis años–, Pemex tampoco puede decidir y (sobre todo) aplicar eficientemente sus inversiones. Debe seguir procedimientos muy burocráticos y lentos para contratar obras y servicios, y para ejercer sus recursos. Está sujeto a una contraloría politizada y formalista. Tiene un contrato colectivo que da a su sindicato control sobre muchas actividades y decisiones administrativas de la empresa. Estas trabas a la buena administración de Pemex se desarrollaron a partir de la necesidad económica del gobierno de obtener más recursos, y de sus necesidades políticas de mantener la paz sindical y controlar burocráticamente a la empresa. Son esas las causas de la situación actual, más que la intención de justificar una eventual venta de la empresa. Y existen muchos intereses que se benefician de que las cosas se mantengan igual.

 

LML: La dependencia fiscal del gobierno federal respecto de los ingresos petroleros, explica en buena parte que las transferencias sean posiblemente superiores a lo que corresponde a la Renta Económica. Pemex se ha financiado mediante la contratación de deuda, lo que ha llevado el nivel de apalancamiento a más de 95%, mientras que en el resto del mundo, esta relación es de alrededor de 50%, en promedio. Desde 1938 no ha habido aportaciones de capital fresco, excepto por un registro contable a principios de los años noventa, para consolidar la colocación de los bonos Brady. Ninguna empresa con oportunidades de inversión puede sobrevivir en el largo plazo sin aportaciones adicionales de sus accionistas.

 

DS: Honestamente, creo que sí, aunque no siempre para arruinarla, sino abrirlo a la competencia. Se ha trabajado con la visión de que el monopolio tendría que abrirse o desintegrarse frente a esquemas económicos de competencia e integración. Así se explica la división de Pemex en cuatro subsidiarias, su salida de la exploración, el avance del contratismo, la fallida privatización de la petroquímica, etc. Especialmente nociva fue la decisión de endeudar el país mediante Pemex y los Pidiregas durante el gobierno de Fox.

 

3. ¿Cuánto requeriría invertir al año el gobierno para convertir a Pemex en una empresa moderna y eficiente?

 

CH y MCC: Convertir a Pemex en una empresa moderna y eficiente no depende tanto de invertir más dinero, cuando de cambiar el marco institucional bajo el cual opera. Aventarle dinero a los problemas muchas veces no los resuelve, y en algunos casos sólo posterga decisiones difíciles que constituyen las soluciones reales. La modernidad y eficiencia de Pemex dependen de que logre reformar exitosamente sus relaciones laborales y de que se libere de las camisas de fuerza burocráticas que la agobian y le impiden financiarse, invertir y contratar como cualquiera de sus mejores contrapartes internacionales, públicas y privadas.

 

LML: Crear una empresa moderna y eficiente no es cuestión de montos de inversión, sino de Gobierno Corporativo y Marco Regulatorio. Mientras los miembros del Consejo sean Secretarios de Estado y representantes del Sindicato; mientras la Secretaría de Hacienda dependa de los ingresos petroleros para equilibrar las finanzas públicas; mientras Pemex no pueda diversificar sus riesgos geológicos en México y en el resto del mundo; y mientras no exista un marco regulatorio y fiscal que promueva la optimización de la Renta Económica, Pemex no podrá tener un proceso racional de toma de decisiones.

 

DS: Pemex ejercerá inversiones de capital de casi 20,000 millones de dólares este año y 22,000 millones el año próximo. Es muy difícil que una sola entidad o compañía ejerza eficazmente tanto gasto. La eficiencia no dependerá de que se tenga mayor inversión, sino de una mejor administración, mayor flexibilidad operativa y normativa, mayores habilidades empresariales, capacidad para asociarse y operar fuera de la rigidez burocrática, complementando sus fortalezas con las de otras compañías.

 

JAC: Para analizar la posible evolución, y los diferentes escenarios del sector petrolero de México, y en particular la situación de Pemex, hay que considerar la reducción en la capacidad de producción del principal campo petrolero, Cantarell, y las posibilidades de sustituir dicha caída con la apertura de nuevos campos. Sin embargo, hay razones para esperar que la explotación de nuevos yacimiento permitirían compensar la caída en producción de Cantarell, tal como lo muestran los datos de reservas probables y posibles. Dicha explotación podría ser costosa, estimándose además, a nivel mundial, que de contarse con la tecnología y la capacidad financiera para hacerlo, se requeriría de un promedio de cuatro años para que dichos campos puedan entrar en producción. En otras palabras, la solución está pero las medidas para implementarla deben tomarse cuanto antes, además de definir cual sería la fuente de financiamiento. En resumen, los escenarios posibles no son necesariamente pesimistas, sin embargo, es un hecho que hay que realizar las inversiones de importancia, las que probablemente no puedan ser hechas por Pemex.

 

4. ¿Podría Pemex convertirse en una empresa de clase mundial si el gobierno dejara de usarla para financiar el gasto público?

 

CH y MCC: Creo que la opción implícita en la pregunta no es correcta. Pemex y cualquier otra empresa que participe en el sector hidrocarburos tienen que contribuir a financiar el gasto público, y deben hacerlo pagando contribuciones que permitan que el Estado mexicano se apropie de la renta petrolera y que las empresas conserven utilidades razonables. Si está bien diseñado y –sobre todo– si es estable, el esquema fiscal resultará en inversiones crecientes de las empresas públicas y privadas, y en montos crecientes de recursos recaudados para financiar el gasto público. Lo que no es viable, ni conducente a empresas de clase mundial, es mantener un esquema fiscal inestable y expropiatorio que impide a las empresas invertir e iniciar proyectos de largo plazo con certidumbre.

 

LML: La dependencia fiscal de los ingresos petroleros puede explicar muchos de los problemas que enfrenta Pemex. Como en cualquier otra parte del mundo, el Estado tiene derecho a capturar en su totalidad la Renta Económica. En México, el Estado captura la Renta, la Utilidad, e incluso una parte de los recursos indispensables para la inversión mínima requerida, sin permitir una sana estructura de Capital.

 

DS: Es posible que sí, pero sólo en caso de replantear a fondo el marco jurídico (incluyendo el constitucional en algunos puntos) y el concepto de Pemex como compañía. Probablemente habría que refundar a Pemex como sociedad anónima, al estilo de Petrobras, con capacidad para capitalizarse en mercados, aplicar criterios netamente empresariales, pero sin dejar de ser una empresa nacional, en la que el Estado mantendría el control de las decisiones.

 

5. Con su estructura legal actual, tanto desde el punto de vista empresarial y laboral, ¿podría el gobierno fortalecer a Pemex, no sólo para convertirla en una empresa más eficiente y productiva, sino incluso para desterrar la supuesta corrupción que la aflige, o es el gobierno, por definición, un mal administrador de empresas?

 

CH y MCC: Aunque existen excepciones notables, los gobiernos tienden a ser malos operadores de empresas. Dicho lo anterior, lo cierto es que tenemos que hacer todo lo posible porque nuestras empresas públicas sean eficientes y se conviertan en la excepción a la regla. El problema es que, a diferencia de una empresa privada que busca maximizar ganancias, los gobiernos tienden a privilegiar otros objetivos, como puede ser cubrir el gasto público, expandir programas sociales, ejercer control burocrático, conseguir apoyo político sindical, mantener la paz social, etc.  Todos esos objetivos extra-empresariales se ven reflejados en la estructura normativa que le imponemos a Pemex y a otras empresas públicas. Están en su contrato colectivo de trabajo, en las leyes de presupuesto, obra pública, contrataciones, contraloría, etc. El que Pemex opere con altos grados de ineficiencia y altos índices de corrupción es una consecuencia lógica de la estructura normativa actual. Modificarla es una condición necesaria para convertir a Pemex en una empresa más eficiente y productiva.

 

LML: La existencia de la empresa pública se ha justificado con el argumento de que busca maximizar la función de bienestar social. Esta función no se puede calcular con precisión, y en la práctica, la definición es subjetiva, altamente politizada, y refleja las preferencias de un grupo en el poder. Asumiendo que Pemex deba permanecer como empresa cien por ciento pública, sería necesario fortalecer una división más o menos estricta entre el operador u operadores de la explotación física de petróleo y gas, por una parte, y el Estado como receptor de la Renta Económica. Los primeros buscan maximizar el valor para los accionistas, y el Estado busca optimizar la Renta. El arreglo garantiza una administración eficiente de operación y recursos. Este es el paradigma que se aplica en prácticamente todo el mundo.

 

DS: Teóricamente sí se puede, pero se ha intentado trabajar mejor dentro del marco legal actual durante muchos años y los resultados no han sido idóneos. Incluso se ha llegado a dar contratos que parecen ir más allá de la legalidad. Creo que los gobiernos no son, por definición, malos administradores, pero que el gobierno mexicano sí es un mal administrador de Pemex por la fuerte influencia y los vicios del sistema político y por el criterio de maximizar la tajada para el fisco.

 

6. ¿Considera que la estructura legal actual de Pemex actúa como una camisa de fuerza que impide el desarrollo de la compañía?

 

CH y MCC: Sin duda alguna. La estructura legal actual no permite que Pemex sea viable como empresa. Pemex necesita equilibrar sus finanzas, capitalizarse, programar nuevas inversiones y sacudirse del oneroso gasto laboral y la burocracia que la inmovilizan. Bajo la estructura legal actual, Pemex quedó con utilidades negativas después de impuestos de 16 mil 127 millones de pesos en el año 2007, teniendo que endeudarse para poder cubrir el resto de sus obligaciones fiscales. Esta transferencia al Gobierno Federal equivale a más del 100% de las utilidades después de impuestos de la paraestatal, lo que implica la necesidad de aumentar el nivel de endeudamiento para realizar actividades de inversión.

 

LML: Pemex es un organismo, no es una empresa. El organismo como tal tiene una serie de mandatos que no responden a la maximización del valor, y por el contrario está sometido a una serie de limitantes regulatorias que distorsionan el proceso de toma de decisiones.

 

DS: Definitivamente.  Hay rigidez, en vez de flexibilidad, burocracia en vez de criterios empresariales. Las decisiones de Pemex pasan por instancias políticas (Presidencia, Hacienda, Congreso), hay un exceso de normatividad y de controles, no hay posibilidad de asociarse, además de que Pemex ejerce funciones de autoridad, regulador y recaudador que no son propias de una compañía.

 

JAC: Si bien hay consenso en que Pemex seguirá siendo una empresa estatal existen diferencias en las formas las estrategias para llevar adelante las inversiones necesarias. El país necesita soluciones rápidas y positivas donde se hace necesario un conocimiento exhaustivo del monto de dichas necesidades, como asimismo de las alternativas y estrategias para echarlas a andar de manera inmediata.

 

7. ¿Cuenta Pemex con los técnicos, geólogos e ingenieros petroleros para poder extraer petróleo en aguas profundas?

 

CH y MCC: Las capacidades técnicas del personal de Pemex son reconocidas por todos los analistas del sector. Pero lo cierto es que la experiencia mexicana en aguas profundas es todavía muy incipiente, por lo que nuestros cuadros técnicos tienen un rezago natural fruto de la inexperiencia. Este rezago, que sería absurdo no reconocer, se ira subsanando en la medida y al ritmo en que Pemex incursione en aguas profundas. Desde luego, nuestros cuadros técnicos desarrollarán mayores capacidades en la medida en que puedan trabajar codo a codo con quienes tengan mayores capacidades y conocimientos de aguas profundas.

 

LML: En los últimos años, Pemex ha estado trabajando en preparar a sus profesionales en el tema de aguas profundas. Sin duda, el contar con personal capacitado es crítico, pero no es lo más crítico. En aguas profundas, lo más importante es la diversificación del riesgo geológico, pues las inversiones son muy altas, y las probabilidades de éxito son relativamente bajas. Pemex ha perforado 5 pozos en aguas profundas en toda su historia, mientras que en el lado estadounidense se perforan todos los años varias veces esa cifra. Esta es la razón por la que las empresas como Pemex diversifican su riesgo asociándose con otros operadores o inversionistas. Si se cuentan con 2,000 millones de dólares, una decisión racional sería invertir 200 millones de dólares en 10 proyectos diferentes, pues poner todos los huevos en la misma canasta es como comprar un billete de lotería con los pocos recursos con los que contamos.

 

DS: Geólogos y técnicos, hay algunos, pero tendrían que pasar por una curva de aprendizaje. Más importante es la falta de plataformas semisumergibles y equipos de trabajo capacitados para tripularlas. Además, se tiene el problema de los enormes costos que no se pueden ni se deben cubrir con nuestros impuestos.

 

8. ¿Podría Pemex contratar tecnología con compañías extranjeras para realizar extracción de petróleo en aguas profundas?

 

CH y MCC: Sí. Además de las grandes compañías petroleras tradicionales como Shell o ExxonMobil, existen empresas petroleras públicas como Petrobrás o Statoil que tienen amplia experiencia en aguas profundas. Finalmente no deben descartarse empresas como Halliburton o Schlumberger que –sin ser estrictamente petroleras– tienen tecnología de punta para aguas profundas y a las cuales contratan algunas de las grandes petroleras internacionales como British Petroleum o Pemex mismo. La cuestión no es tanto si diversas tecnologías para aguas profundas están disponible en el mercado, sino bajo que condiciones es posible que Pemex u otras empresas mexicanas públicas y privadas accedan a éstas. La variedad de proveedores y tecnologías disponibles significa que es posible hacerlos competir y obtener las mejores condiciones para el país. Dado el alto riesgo del negocio petrolero en aguas profundas, desde el punto de vista del interés nacional lo deseable seria no poner todos los huevos en una sola canasta sino desarrollar aguas profundas con un portafolio diversificado de proyectos en los cuales se contrate bajo diversas modalidades con diferentes compañías que –de preferencia– hayan competido entre sí por ofrecernos sus servicios.

 

LML: En buena parte, la tecnología está disponible en el mercado. El reto para cualquier empresa petrolera, es tomar la decisión sobre dónde perforar, qué  programa utilizar, qué tecnología seleccionar y, qué estrategia de explotación diseñar, con el objeto de maximizar el valor que se puede obtener de un yacimiento en particular. Estas decisiones las tiene que tomar, no el proveedor de la tecnología, sino aquel cuyo futuro depende de esas decisiones. La administración de una empresa petrolera tiene que responder a los accionistas que son los que están aportando los recursos de inversión, pero también tiene que responder al Estado dueño de los recursos, el que tiene aprueba, supervisa y mide los resultados de la explotación de un yacimiento.

 

DS: Pemex puede comprar o contratar tecnología, pero aun así requiere asociarse para realizar proyectos. Los proyectos suelen requerir unas cinco compañías operadoras (socios capitalistas), quienes, a su vez, contratan y subcontratan a un gran número de compañías de servicios especializados. Son proyectos muy complejos que de ninguna manera pueden ser realizados con éxito por un organismo lento y burocrático como Pemex.

 

9. ¿Considera que si se permitiera la asociación de Pemex con empresas extranjeras para la exploración de crudo en aguas profundas equivaldría a privatizar la empresa o a privatizar el petróleo de los mexicano; y considera que si se colocaran acciones de Pemex en la Bolsa Mexicana de Valores para la adquisición de los fondos de pensiones de los trabajadores equivaldría también a privatizar la empresa?

 

CH y MCC: Más bien me parece que los dos esquemas que refiere la pregunta serían buenos ejemplos del modelo de economía mixta –con participación de los sectores privado, público y social– que postula la Constitución mexicana. Me explico. Si Pemex contratara a empresas privadas para explorar petróleo en aguas profundas habría participación privada junto con la pública. Si Pemex colocara algunas de sus acciones en la Bolsa, habría accionistas del sector privado (las Afores) y social (los trabajadores), junto con las acciones propiedad del gobierno. Es decir, aunque los esquemas son novedosos no se apartan de nuestra realidad de economía mixta, ni de la visión constitucional que la postula.

 

LML: Ni Pemex, ni las empresas extranjeras, ni los inversionistas de la Bolsa, tienen derecho a la Renta Económica. La Renta Económica hoy en día llega a representar hasta el 75% del valor del barril de petróleo, y es aceptado en todo el mundo que dicha renta le corresponde al Estado. La empresa operadora solamente retiene la recuperación de sus costos y el Retorno al Capital Invertido. Es en la Renta económica en donde reside la soberanía, y la lucha que debemos dar los mexicanos es por maximizarla y transformarla en formas renovables de creación de riqueza.

 

DS: Para hablar del tema petróleo con sensatez, habría que limpiar el lenguaje. En México, cada quien maneja la palabra “privatizar” a su conveniencia y con fines ideológicos. Para el gobierno y la derecha, “privatizar” es vender activos, lo que por supuesto nadie hace. Para la izquierda, “privatizar” puede ser asociarse, bursatilizar, compartir producción o renta, o incluso otorgar contratos de cualquier índole. O sea, cualquier relación con el capital privado que agreda el concepto de la estructura de empresa pública monolítica.

 

10. Para usted ¿cuál cree que es la mejor solución para mejorar la eficiencia de la industria petrolera mexicana a fin de que los mexicanos puedan cosechar el mayor número de frutos por la extracción, venta y transformación del petróleo crudo?

 

CH y MCC: La solución más eficiente sería una donde: a) se permite que llegue mayor inversión pública y privada al sector bajo diversas modalidades; b) se libera a la empresa pública de sus camisas de fuerza burocráticas, políticas y sindicales, y c) el Estado se concentra en regular efectivamente al sector, promoviendo la inversión, exigiendo metas de desempeño a las empresas públicas, y asegurando –de esa manera– recursos fiscales crecientes para el Estado.

 

LML: Hacer uso de todas las opciones disponibles para maximizar la Renta Económica, y su captura por parte del Estado. Mientras más inversión y más diversificación pueda haber en México, más posibilidades de éxito tiene nuestro sector petrolero. La decisión fundamental que debemos tomar se refiere a la forma de financiar la inversión en exploración y producción. A finales de los setenta, el gobierno mexicano decidió –como ahora- utilizar el endeudamiento como fuente de recursos. La estrategia fracasó cuando los precios del crudo cayeron en los ochenta, y todavía hoy vivimos los efectos de dicha crisis. Hoy, no creo que los precios vayan a caer, pero sí la producción nacional de crudo. Siempre y cuando tengamos la convicción de capturar y defender la Renta mediante el diseño y ejecución de un esquema fiscal sólido, podemos aprovechar todas las alternativas que ya están siendo utilizadas en otras naciones, dependiendo de las especificidades de cada yacimiento.

 

DS: Creo que Pemex tendrá que transitar, tarde o temprano, por el camino de las aperturas por el que avanzaron BP, Repsol, Statoil, Petrobras, financiándose con capital en los mercados bursátiles y compitiendo en un mercado desregulado. En el futuro podría ser una sociedad anónima con capital mayoritariamente estatal, o bien con control estatal y capital mayoritariamente privado. Independientemente de la composición de su capital, el Estado podría mantener la mitad o más de los votos en el consejo de administración para propiciar que la empresa responda a los intereses nacionales, sin ceder control sobre la compañía a los particulares. Por supuesto, ningún modelo de este tipo implicaría disminución de la soberanía.

 

JAC: Si bien la urgencia de implementar las acciones no debería llevar a tomar decisiones apresuradas, la situación actual se caracteriza por un elevado grado de incertidumbre, resultante de la falta de definición por parte de los actores políticos, tanto en lo que se refiere a la presentación de proyectos como a la idea que quieren decir con el término privatizar. Es importante señalar la necesidad de mantener el control por parte del Estado pero a su vez ser capaces de distinguir entre la capacidad de tener y ejercer el control con la de delegar ciertas cuestiones relacionadas con el financiamiento y el funcionamiento. Es de particular importancia un diagnóstico completo sobre las posibilidades de incorporar nuevas fuentes de energía, incluyendo entre otras la eólica y los bio-combustibles, para rediseñar la matriz energética, para un desarrollo sostenido, eficiente y sustentable del sector.

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